Les Accords de partenariat économique : la saga commerciale euro-africaine

Publié le 4 novembre 2016
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Après quatorze ans de négociation, les accords commerciaux entre l’Union européenne et le groupe des pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) avancent vers des conclusions qui s’éloignent des objectifs de développement initiaux. Sur fond de croissance africaine et de crise économique européenne, les pourparlers ont été marqués par de profondes dissensions qui ont progressivement relayé les considérations sociales et politiques au second plan.

L’Organisation mondiale du commerce, mère des Accords de partenariat économique

Dès la naissance du marché commun en 1957, l’Europe a entretenu une relation privilégiée avec ses anciennes colonies. La création du groupe ACP en 1975 et la signature, la même année, de la convention de Lomé sera un point d’orgue de cette coopération. Succédant aux accords de Yaoundé, la convention de Lomé est un accord original entre la Communauté européenne et les ACP. Elle combine aide au développement, engagements commerciaux et une vision politique à long terme. Après quatre conventions de Lomé, l’Europe des quinze et les 76 pays ACP concluent en 2000 un nouvel accord, dit de Cotonou, qui distingue nettement le pilier politique du pilier commercial. Sur ce dernier volet, l’objectif de l’accord de Cotonou est clair : se conformer aux règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Jusqu’alors l’Europe accordait des concessions unilatérales aux pays ACP, mais ces préférences commerciales (par exemple les protocoles  spéciaux  sur  la  viande  bovine,  les bananes, le sucre et le rhum) sont devenues incompatibles avec les règles de l’OMC créée en 1995. L’institution accorde néanmoins une dérogation à l’Union européenne (UE) et aux pays ACP jusqu’au 1er janvier 2008. Pour se conformer aux règles commerciales internationales, les partenaires imaginent des accords commerciaux bilatéraux, les Accords de partenariat économique (APE), entre l’UE et six régions des ACP[1]. Ces APE prévoient que six zones de libre-échange soient mises en place d’ici 2020. Parallèlement à l’ouverture commerciale, les accords ont pour objectif de promouvoir l’intégration des pays ACP dans l’économie mondiale en renforçant leurs capacités de production et en attirant les investissements privés.

Les négociations des APE, entre retards et maladresses

Commencées avec trois ans de retard, les négociations des APE ont vite été menées, côté européen, par la direction générale du commerce de la Commission européenne. Guidée par une forte volonté de mise en conformité avec la législation internationale, la Commission a imposé un agenda et des conditions mal compris par les dirigeants des Etats ACP. Elle s’est focalisée sur des objectifs commerciaux, tels que de libéralisation de « l’essentiel » des échanges. Cette vision a été source de nombreuses frictions qui amèneront, en 2007, le parlement européen à demander « au Conseil, à la Commission et aux gouvernements des États membres de l’UE et des pays ACP de faire tout leur possible pour rétablir un climat de confiance et de dialogue constructif ».

« Si l’Europe n’a plus que la camisole de force des APE à nous proposer, on peut se demander si l’imagination et la créativité ne sont pas en panne à Bruxelles. »

Abdoulaye Wade, président du Sénégal, 2007.

Dans ce climat de négociations difficiles, seules les Caraïbes signeront finalement un APE le 1er janvier 2008. A cette date, alors que l’ultimatum de l’OMC arrive à son échéance, l’UE aurait pu appliquer des régimes commerciaux différenciés selon le niveau de développement des pays ACP. D’une part, les pays classés « moins avancés » pouvaient profiter à cette date de la mesure « Tout sauf les armes », qui leur permet de bénéficier d’une ouverture complète du marché européen sans contrainte de réciprocité. D’autre part, les pays classés « en développement » auraient été soumis au Système de préférence généralisé (SPG), qui régit les relations commerciales entre pays en développement et pays industrialisés selon les règles de l’OMC. Mais, tenant à finaliser les APE, l’Europe adopte fin 2007 un règlement d’accès au marché qui permet aux pays en développement ayant signé l’APE au niveau national de bénéficier de manière transitoire de l’ouverture commerciale prévue par les accords, qui est plus avantageuse que le SPG. Ces « APE intérimaires » sont présentés comme des étapes permettant aux pays en développement d’avancer vers des accords complets, rassemblant les membres de leur région ACP.

Les APE intérimaires, le début d’une stratégie commerciale à la carte

La signature des accords intérimaires marque une période d’échanges stratégiques au sein des groupes ACP. En Afrique de l’ouest par exemple, alors que le Ghana et la Côte d’Ivoire ont signé un APE intérimaire, la Communauté des Etats d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) poursuit les pourparlers avec l’Europe. En 2013, ces discussions s’accélèrent à l’annonce d’une nouvelle date limite fixée par l’UE : au 1er octobre 2014, les pays qui ont adopté mais pas encore signé un APE perdront leur accès préférentiel au marché européen.


Adoption, signature et ratification :

Quand il fait consensus entre les pays concernés, le texte d’un accord commercial est d’abord adopté avant d’être signé pour confirmer formellement l’acceptation du texte. Chaque Etat et groupe d’Etats doit ensuite ratifier le texte, signifiant qu’il accepte d’être juridiquement lié à l’accord.


Malgré leur signature, six pays en développement, le Ghana, la Côte d’Ivoire, le Botswana, la Namibie, le Swaziland et enfin le Kenya, ne ratifient pas leurs APE intérimaires. La Commission fixera donc une nouvelle date butoir : ils devront ratifier ces accords avant le 1er octobre 2016 pour pouvoir profiter d’un accès privilégié au marché européen. Le 21 septembre 2016, la ratification par le Parlement kenyan de l’APE avec l’Europe marque la fin du bras de fer entre l’UE et ces six pays qui acceptent finalement l’accord compte-tenu de l’importance du marché européen pour leurs exportations.


Agriculture et APE : le cas de l’Afrique de l’Ouest

La CEDEAO a adopté en 2014 un APE prévoyant une libéralisation de 75% de son marché contre une ouverture totale du marché européen. En Afrique de l’ouest, région qui représente 40% des échanges entre l’Europe et les pays ACP, la question du traitement de l’agriculture dans les APE a donné lieu à de nombreux débats entre les négociateurs et les organisations agricoles. Au final, l’accord classe de nombreux produits agricoles comme sensibles et les excluent de la libéralisation. Le lait reste néanmoins une filière menacée par l’APE. En effet, l’accord prévoit de libéraliser les importations de poudre de lait d’ici cinq ans. Ce produit est actuellement le principal concurrent de la production locale.


Au cours des négociations des APE, la volonté européenne de contribuer au renforcement d’ensembles régionaux s’est estompée au profit de pourparlers avec des pays spécifiques. Alors que les relations commerciales africaines avec d’autres partenaires n’ont cessé de prendre de l’importance, à l’image de la Chine qui a triplé ses échanges avec l’Afrique au cours de ces dix dernières années, la Commission européenne a engagé une course contre la montre marquée par plusieurs ultimatums souvent fixés de manière unilatérale. Même si l’Europe a longtemps vanté la « dimension développement » des APE, on peut aujourd’hui s’interroger sur l’impact à long terme qu’auront ces négociations sous pression sur la relation avec les pays ACP.

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Sources : Commission européenne, ECDPM, ICTSD, CTA, Bilaterals.org, Inter-reseaux.

Rédaction: Stéven le Faou, chargé d’études Afdi.

[1] L’Afrique de l’Ouest, l’Afrique Centrale, l’Afrique de l’Est, l’Afrique orientale et australe, les Caraïbes et le Pacifique